Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Afet Risklerini Azaltmadaki Görev ve Sorumlulukları

1.GİRİŞ

İnsanlar için istenilmeyen biçimde beklenilen veya beklenilmeyen hallerle fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran, normal yaşama ve insan faaliyetlerini durdurarak veya kesintiye uğratarak toplulukları etkileyen doğal, teknolojik veya insan yapısı kökenli olaylara afet denilmektedir. Doğal, teknolojik veya insan yapımı kökenli herhangi bir olayın afet sonucunu doğurabilmesi için, insan toplulukları ve insan yerleşmeleri üzerinde kayıplar meydana getirmesi ve insan faaliyetlerini bozarak veya kesintiye uğratarak bir yerleşme birimini etkilemesi gerekmektedir. Başka bir deyişle afet, bir olayın kendisi değil de doğurduğu sonuçtur. Ani gelişen afetlerin meydana gelebilecekleri tahmin edilebilmiş olsa bile, kesin olarak hangi gün ve saatte meydana gelebilecekleri bilinememekte ve olayların kayıpları aniden meydana gelmektedir. Bu tür afetlere, depremler, volkan patlamaları, çığ ve kaya düşmeleri, fırtına, tayfun, su baskını gibi olaylar örnek olarak gösterilebilir. Yavaş gelişen afetlerde ise, afet bir anda ortaya çıkmamakta, zaman içerisinde yavaş yavaş kayıplar meydana getirdiği için, koruyucu ve önleyici tedbirleri almak daha kolay olmaktadır. Bu tür afetlere, çevre kirlenmesi, kuraklık, erozyon, orman tahribatı, çöp faciaları, deniz suyu yükselmesi gibi olaylar örnek olarak verilebilir.

Afet yönetiminin ilk aşaması olan risk yönetimi aşamasında yerel yönetimlerin üzerine düşen görevler hakkında yapılmış olan bu çalışmada yerel yönetimlerin afetlere yönelik görevleri ve risklerin azaltılmasında yapmaları gereken çalışmalardan bahsedilmiştir. Ülkemizin sahip olduğu doğal ortam koşullarından dolayı riskli bölgeler ve kentler için etkili, kapsamlı ve dinamik bir afet yönetimi ve planlaması çağdaş bir zorunluluktur. Risklerin azaltılması amacıyla olması muhtemel potansiyel zarar verici olayların olumsuz etkilerini, ekonomik yönünü gözeterek, azaltıcı önlemlerin planlanması ve bunların yürütülmesi, afet tehdidine karşı uyarı-hazırlık düzenlemelerinin yapılması ve hem alarm veya uyarı dönemlerinde, hem de afet etkisinin kötü sonuçlarında, etkin acil durum tepkilerinin düzenlenmesi, göçüklerde, sel baskınlarında, kıtlıkta, yavaş seyirli afetlerde, bölge ve bölge halkının durumunun tespit edilerek takip edilmesi, çözüm ve tedbirlerin zamanında uygulanması, afetlerden hemen sonra (acilen) hayat kurtarma için acil yardım çabalarının planlanması ve uygulanması, iyileşmeyi hızlandıracak rehabilitasyon önlemlerine hız kazandırılması ve afet sonrası devam eden sürekli gelişmenin teşvik edilmesi gibi çalışmaların hemen hemen tamamında yerel yönetimlerin katkıları görülebilir. Afet yönetimini ulusal ve yerel düzeyde bir bütün olarak değerlendirerek “tüm afetler yereldir” mantığı ile afete öncesi veya sonrasında ilk etmesi gereken yapılın yerel birimler olduğu gereceği ile yerel yönetimlerin afet yönetiminde risklerin azaltılmasına dair görev ve sorumlulukları ifade edilmiştir.

2.GENEL BİLGİLER

2.1. Kavramsal Boyut ve Tanımlar

• Tehlike

“Tehlike; can ve mal kaybı, yaralanma, sosyal ve ekonomik denge gibi hususlarda meydana gelen olumsuz değişimler veya çevresel tehditlere yol açma potansiyeli bulunan, değişik özelliklere sahip fiziksel olaylara verilen genel isimdir.” (1). Ayrıca tehlike, insanların beklemediği ve kontrol edemediği çaptaki olaylardır. Tehlikeler insan yaşamını ve faaliyetlerini tehdit ederek yaşamında önemli değişikliklere neden olabilirler (2).

Toplumlar için tehlike oluşturan olay türü; doğa kaynaklı olaylar (Deprem, kuraklık, sel, çığ vb.), şiddete dayalı olaylar (Savaş, terör, iç çatışmalar vb.), bozulmaya dayalı olaylar (Erozyon, çevre kirlenmeleri, ekonomik ve sosyal bozulmalar vb.), eğitim eksikliği ve yetersizliklere dayalı olaylar (Teknolojik kazalar, trafik kazaları, yangınlar vb.) olmak üzere dört ana baslıkta toplanmıştır (3).

• Risk

Olayların sebep olabileceği negatif etkilerin tamamını ifade eden bir  kavramdır. Afetler söz konusu olduğunda ise Afet Riski olarak değerlendirilmektedir(1). Diğer bir ifadeyle, risk kavramı; gelecekteki belirli bir süre içerisinde, belirli bir tehdidin, bu tehlikeye maruz kalan değerler veya tehlike altındaki unsurlara ve bunların zarara uğrayabilirliklerine bağlı olarak, verebileceği zararları ifade ettiği söylenebilir.

• Zarar Görebilirlik

Bir tehlikenin meydana gelmesi halinde, canlıların ve insan eliyle oluşturulmuş yaşam ortamının, fiziksel, sosyal, ekonomik veya çevresel açıdan karşılaşabileceği zararlar ve kayıplar karşısındaki hassasiyeti olarak tanımlanır.Birey veya bir toplumun tehlikeyi algılama, muhtemel etkilerini tahmin etme, zararlarını azaltma, meydana gelmesi halinde sonuçları ile başa çıkabilme ve yaşamı bir an evvel normal haline çevirme konularındaki kapasite eksikliği olarak tanımlanan zarar görebilirlik, yoksulluk, nüfus artışı, plansız şehirleşme, çevre kirliliği, denetimsiz yapılar, altyapı eksiklikleri, yetersiz kurumsal yapılanma ve eğitim programları gibi faktörlere bağlı olarak artış göstermektedir.

• Afet

Afet, toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar meydana getiren, günlük hayatı ve işleyişi durduran veya akamete uğratan doğal, teknolojik veya insan kaynaklı olayları ifade etmektedir.

Drabek (1985) afeti, belli bir zaman dilimi veya fiziki alanda yoğunlaşmış, toplumun çoğunluğunun veya belli kesimlerinin gerçek anlamda tehlikeyle karşılaştığı, toplumsal işleyişin kısmen ya da tamamen engellendiği, sosyal yapının bozulduğu kazalar ve kontrol altına alınamayan gerçekleşmiş olaylar olarak tanımlamıştır(4).

• Afet Risk Yönetimi

Risk yönetimi “tehlike ve riskin belirlenmesi ve analiz ile imkan, kaynak ve önceliklerin belirlenerek yönetilen süreci ifade eder. Afet taslaklarının hazırlanması, uygulama önceliklerinin sıralanması ve riskin azaltılabilmesi için bütüncül politika ve stratejik planlarla, uygulama planlarının hazırlanması ve hayata geçirilmesi” (1) sürecidir. Risk yönetimi aynı zamanda tespit edilen tehlike ve risklerin, afete dönüşmeden atlatılması amacına yönelik tedbir ve çalışmaların bir plan kapsamında yerine getirilmesini de içermektedir. Risk Yönetimi çalışmasında; tehlike ve riskler tespit edilerek afet senaryoları hazırlanmakta, korunma ve zarar azaltma yöntemleri seçilmekte, çıktılar güncel haritalar ve grafiklere ortaya konmakta, kullanılabilir kaynak ve imkânlar belirlenerek afetten korunma ve afet müdahalesi için en ideal yöntem belirlenerek uygulamaya geçilmektedir. (4).

Risk yönetimi, risk değerlendirme çalışmasının sonucuna bağlı olarak ortaya çıkmakta ve böylece problemler hakkında ne yapılacağına karar verme işlemidir. Bu sebeple kabul ve ihmal edilebilir risk seviyelerine karar vermek ve buna binaen risklerin azaltılması ya da kabul edilmesi için muhtemel seçeneklerin oluşturulması ve yürütülmesi gerekmektedir. Risk yönetiminde karar verme sürecini sosyal, iktisadi, yasal ve siyasi faktörlerin yanı sıra maliyet, teknik kapasite, risk altındaki nüfusun büyüklüğü, bilinen riskler ile karşılaştırmalar da etkileyebilmekte ve bu şekilde risklerin azaltılması için alınacak tedbirler, ulusal ve yerel öncelikler değişebilmektedir. (4).

Afet risk yönetimi araçları (5):

• Afet Bilgi Sistemleri
• Afet Eğitimleri
• Gönüllü Kuruluşlar. (STK)

Afet Bilgi Sistemi: Afet esnasında insan kaybını ve ekonomik zararı minimuma indirgemek için (sanal) bir ağ ortamında konuyla ilgili tüm verilerin eşgüdüm içinde zamanında yerine getirilmesi ve veri alışverişinin kolaylıkla yapıldığı güçlü, tümleşik bir sistemdir.

Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS); CBS afet öncesinde mekâna ilişkin bütün verilerin girildiği bir dijital harita sistemidir. Bir afet veya olağandışı durumun meydana gelmesi durumunda kurtarma ekiplerinin olay yerine sevkinden olay yerinin riskler açısından analizine kadar her türlü bilgiye ulaşmayı kolaylaştıran bir yazılımdır.

CBS sayesinde olay yerinin riskler açısından ayrıntı analizi çok daha kolay yapılabildiği gibi kaynaklara ulaşımda çok daha kolay hale getirilebilir. Örneğin; bir afet durumunda eczanelerin yeri sistem üzerinden anında tespit edilebilir. Veya ulaşım hatlarında bir tıkanıklık varsa ulaşım hataları kontrol edilerek alternatif güzergâhlar oluşturulabilir. Bu güzergâhlara kurtarma ekipleri yönlendirilebilir. Şehirdeki hastanelerin kapasiteleri ve durumları CBS üzerinden takip edilip hasta yönlendirilmesi yapılabilir. Tüm bunların yapılabilmesi için kete ait varlıkların afet öncesinde CBS üzerine veri girişlerinin yapılması gerekir(6).

Tabi afet olaylarında uydu görüntüleri; afet öncesinde zarar azaltmaya yönelik olarak tehlike ve risk haritalaması, planlama, tahmini afet senaryolarının hazırlanması, afet esnasında erken hasar tespiti, kriz yönetimi, lojistik destek, çalışmaları için seçeneklerin belirlenmesi, devam eden tehlikenin izlenmesi ve haritalanması, afet sonrasında ise hasar tespit çalışmalarına destek, yeni yerleşim alanlarının belirlenmesi, tehlikenin izlenmesiyle Sivil Savunma ekiplerine destek çalışmalarında kullanılmaktadır. Uzaktan algılama verileri, CBS’ye bilgi aktarımında, gerek afet öncesi, gerek afet esnasında ve gerekse afetten sonra felaketlerin izlenmesi, sonuçların degerlendirilmesinde afet yönetimine en hızlı veri sağlaması sebebiyle önemli bir kaynaktır(7).

Başarılı bir afet yönetim sistemi oluşturabilmenin esas dayanağı risk yönetimi çalışmalarında başarı sağlamakla olur. Risk yönetiminde başarı sağlamaksa iyi eğitilmiş personel ve vatandaşla mümkündür. İyi eğitilmiş insan kaynağı sayesinde doğal afetlerle mücadelede kapasite oluşturulması ve imkânların sonuna kadar kullanılması mümkün olur. İyi eğitilmiş insan afet risk yönetiminin anahtarıdır(5).

Sivil Toplum Kuruluşları; Afet yönetiminde sivil toplum kuruluşları ve afet gönüllüleri önemli bir yer tutmaktadır. Afet durumları afetin meydana geldiği mekânda yerel kapasitenin aşıldığı durumlardır. Devletin en kötü senaryoya göre müdahale edebilecek kapasiteyi ve insan gücünü istihdam etmesi mümkün değildir. Bu sebeple iyi eğitilmiş gönüllü kuruluşlar ülkenin ulusa afet kapasitesi içerisinde önemli bir yer tutmaktadır. Bir afet durumunda bu kaynaklardan mümkün olan en yüksek düzeyde yararlanılması gerekmektedir. Bu sebeple gönüllü kuruluşlar planlama yapılırken kesinlikle planlamaya dahil edilmelidir (5).Gönüllülerin faaliyet yapacakları alanlarda çok iyi bir şekilde eğitilmeleri gerekmektedir. Bu sayede gönüllülerden gerçek anlamda verim alınması mümkün olacaktır. Bu sebeple gönüllülerin eğitimini düzenleyecek, denetimini yapacak organlar oluşturulmalı, eğitimler ve tatbikatları yapacakları görevlere hazır hale getirilmelidirler.

3. Afetlerde Risk Yönetimi’ne Uluslararası Yaklaşımlar

Günümüzde afet yönetimi, risk ve zarar azaltma, hazırlık, müdahale ve iyileştirme gibi dört ana evreden oluşur. Ancak bu evreler, tahmin ve erken uyarı, afetlerin anlaşılması, etki ve ihtiyaç analizi ile birlikte yeniden yapılanma gibi alt evreleri de kapsar. Risk yönetimi afet öncesi, kriz yönetimi de afet sonrası faaliyetlerin çalışma sistemini belirler (8).

 

Risk azaltma ya da zarar azaltma denilen süreç oluşacak muhtemel tehlikelerin önlenmesi, önlenemiyorsa oluşturacağı etkinin minimuma düşürülmesi için alınacak önlemler ve yapılacak faaliyetlerin tamamıdır. İyileştirme evresindeki faaliyetler ile birlikte başlayan, uzun vadeli ve çok farklı disiplinlerin ortak bir hedef doğrultusunda çalışmasını gerektiren uzun vadeli çalışmalardır(9).

Risk azaltma süreci iki aşamada incelenmelidir. Bunlardan birincisi herhangi bir afette zarar görebilecek var olan çevrenin güvenliğini artırmak, ikincisi ise oluşturulacak yeni çevreleri afet oluşturmayacak şekilde yaratmaktır (10).

Riskin belirlenmesi için yapılan risk analizleri aynı zamanda fiziksel tehlikelerin belirlenmesinin yanında hasar görebilecek binaların tahmin edilmesi de sağlanacaktır (11). Oluşturulacak risk modelleri tek bir afet için oluşturulabileceği gibi bu afetin oluşturacağı ikincil riskleri içine alan ve tüm riskleri ortaya koyabilecek bütünleşik bir risk harita modeli de ortaya koyabilecektir. Bu risklerin daha iyi algılanması ve gözümüzde canlanmasını sağlamak amacıyla iki boyutlu ya da üç boyutlu arazi modelleri kullanılması faydalı olacaktır(12).

Risk, tehlike, çevre ve topluluk arasındaki etkileşime göre belirlenir. Risk belirleme çalışmaları farklı düzeylerde yürütülebilir. Bu yeni planlama alanının farklılığına dikkat çekmek, fiziki-ekonomik-sosyal bütünlüğün getirdiği karar ortamının kavranmasını sağlamak üzere bu etkinlik ‘Sakınım Planlaması’ terimi ile tanımlanmaktadır. Burada planlamanın amacı, kaynakları ve can-mal varlığını tehlikelerden sakınmaktır. Sakınım planlaması bir imar ya da arazi planlamasından ibaret değildir. Bu nedenle çok yerde yapıldığı gibi, mevzuatımızın geliştirilmesi gerekir. Bu konuda ABD sakınım planlaması yasası (2000) bir öncü girişimle alana yeni katkılar getirmiştir(13).

Riskin tanımlanması, ölçümü, görüntülemesi ve değerlendirmesi gibi bir dizi faaliyeti içeren risk yönetimi,  eylem planları çerçevesinde oluşturulacak faaliyetler kapsamında risk azaltmaya dönüştürülmeli ve riskler ortadan kaldırılmalı ya da indirgenmelidir. Modern anlamda afet yönetimi, süreçlerin her aşamasında zarar azaltma çalışmalarının aktif bir şekilde uygulanan bir yaklaşım sergilemelidir. Zarar azaltma safhasında yapılacak çalışmaları dört ana başlık altında toplamak mümkündür. Bunlar (12);

1. Senaryoların Üretilmesi
2. Mevzuat ve Yasal Düzenleme
3. Eğitim ve Bilinçlendirme Faaliyetleri
4. Planlama ve Proje Geliştirme

olarak sayabiliriz. Tüm bu çalışmalara altlık oluşturması açısından eldeki güncel verilerin kullanılarak tehlikenin, hasar görebilirliği ve riskin ilk tahmininin belirlenmesinde tüm tehlikeleri göz önüne alan senaryolar üretilmelidir.

Kentsel riskler, kimilerinin ileri sürdüğü gibi, yalnızca yıkılma ve hasar görme olasılığına sahip tekil yapıların risklerinin toplamından ibaret değildir. Dolayısıyla kentsel risk yönetimi, yıkılma ve hasar görme olasılığına sahip yapıların belirlenerek bunların ‘tamir takviyesi’ ya da ‘güçlendirilmesi’ ile yetinilecek bir etkinlik alanı hiç değildir. Toplumsal bağlamda risk azaltma (sakınım) uygulamaları, fiziki düzenlemeler yanında finansman koşullarının tasarlanmasını, sosyal sorunların çözülmesini gerektirir. Bu kapsam kendine özgü bir planlama alanı belirler.

Avrupa için yeni çoklu-tehlike ve çoklu-risk değerlendirme yöntemleri projesi olan ve Almanya Ulusal Yerbilimleri Araştırma Merkezi (GFZ) tarafından koordine edilen MATRIX Projesi (New Multi-Hazard and Multi-Risk Assessment Methods for Europe) Avrupa Birliği 7. Çerçeve Programı (FP7) kapsamında 2010 yılında başlamış ve 2013 yılının sonunda bitmiştir. Bu bağlamda AB Projesi olarak geliştirilen MATRIX’in ana amacı farklı türdeki afetlerin oluşturdukları riskler ile mücadele kapsamında ortak bir çerçeve içinde yöntem ve tehlikelerle mücadele için araçlar geliştirmektir. Bu araçlar yapısal ve yapısal olmayan risklerin azaltılması veya ortadan kaldırılmasına yönelik önlemlerin alınması ve veri yönetimine rasyonel katkı sağlaması hedeflenmektedir. Domino etkisiyle gelişen farklı tipteki tehlike ve risklerin değerlendirilmesine odaklanarak yöntemler geliştirilmesinin yanında MATRIX projesi ayrıca aşağıdaki konular üzerinde yoğunlaşmaktadır (14).

1. Çoklu tehlike ve risk değerlendirilmesi için yeni metodolojilerin geliştirilmesi için
2. a) Risk karşılaştırması
3. b) İkincil tehlikeler (domino etkisi)
4. c) Zamandan bağımsız hasar görebilirlik
5. Son geliştirilen probabilistik tekil risk analizini, bu yeni çoklu tehlike ve çoklu risk analitik çerçevesi ile karşılaştırmak.

iii. Çoklu risk yaklaşımı ile örnek olarak seçilen olaylar için bilgi teknolojilerin (IT) oluşturulması

1. İlgili kurumlar ve son kullanıcılara sonuçların dağıtılması.

Farklı tehlikeler arasındaki etkileşimin sınıfları tetikleyen olaylar ve çağlayan etkilerin dikkate alındığı, zamana bağımlı maruziyet ve zamana bağımlı risklerin çerçevesinin çizildiği dinamik çoklu tip değerlendirmesinin gerekliliğini göstermektedir. Bu bağlamda Avrupa’nın farklı bölgelerini tehdit eden ve MATRIX projesinin başlangıcında kullanılması beklenen tehlike türleri; depremler, heyelanlar, volkanik patlamalar, tsunamiler, orman yangınları, kış fırtınaları, soğuk ve sıcak hava dalgaları, nehir selleri ve kıyı selleri olarak belirlenmiştir. Ortaya çıkan bu tehlike türleri birbirini etkilemekte ve risk seviyesini önemli ölçüde artırmaktadır. Bu bağlamda uygun zarar azaltma araçları geliştirilerek farklı afet türlerine ait tehlike ve riskler değerlendirilmektedir(14).

4. Türkiye’de Afet Zararlarını Azaltmaya Yönelik Çalışmaların Değerlendirilmesi

Bir deprem ülkesi olması nedeniyle beklenen depreme en iyi şekilde hazırlanmak için afetin hangi bölgeleri, hangi tipteki yapı ve altyapıları en çok etkileyeceği, nasıl bir ekonomik bilanço çıkaracağını afet olmadan önce tahmin etmek gerekmektedir. Bu nedenle bir çalışma başlatılmış dünya üzerinde deprem için kullanılan ve tatmin edici sonuçlara ulaşılan ve çalışma yapılan bölgedeki tüm olası senaryoları uygulayabilecek ve bu senaryoların ilgili bölge yapıları üzerindeki etkilerinin görülmesini sağlayan ve bu etkilerin azaltılması için gerekli güçlendirmeleri önerecek bir yazılıma ihtiyacı olan Türkiye, FEMA tarafından yürütülen HAZUS projesini örnek almıştır(14).

• HAZTURK

Dünyanın en önemli sismik kayıp analizi yazılımı olan HAZUS’un sonuçlarının doğruluğu geliştirildiği ülkeyle sınırlı kaldığı ve bu tür yazılımların başka ülkelerde de kullanabilmesi için büyük değişimlere gitmek gerektiği sonucunu doğurmuştur. Bu nedenle HAZUS yazılımının Türkiye’de kullanılabilmesi için yazılımın ve veri tipinin İstanbul ve Türkiye’ye özgü sismik kayıp analizi yapabilecek şekilde geliştirilmiştir. HAZUS’un bir devamı ve Türkiye sürümü olarak düşünülen HAZTURK olası depremden kaynaklanacak zararların en aza indirgenmesinde kullanılacak ve hasar tahmin ederek deprem öncesinde zarar azaltma çalışmalarında kullanılacağı gibi aynı zamanda deprem sonrasında, daha önce öngörülen senaryolara göre acil müdahalede öncelik tanınacak yerlerin belirlenmesi için de kullanılması düşünülmüştür.

Bu amaç ile 2005 yılında başlayan ve İBB Şehir Planlama Müdürlüğü, TUBİTAK ve İTÜ ile ortak yürütülen proje kapsamında acil durum yönetimi, zarar azaltma, planlama, hazırlık, müdahale ve iyileştirme konularına katkıda bulunmak amacı olan HAZTURK projesinde, yöntem olarak Mid-America Earthquake (MAE) Center tarafından geliştirilen Sonuç Bazlı Risk Yönetimi (CRM) modeli kullanılmıştır. Çalışma, tehlike, envanter ve kırılganlık olmak üzere üç ana konuya ayrılmış ve bu konulardan elde edilen sonuçlara göre deprem kayıp analizi çalışması hazırlanmıştır.

Deprem risklerinin en aza indirilmesi için başlatılan HAZTURK projesinin ilk adımı;

1. Deprem tehlikesinin tanımlanarak modellenmesi (HAZUS tabanlı).
2. Zarar tahmini için ulusal bir veri tabanı oluşturmak
3. HAZUS’a ek olarak altyapı sistemlerindeki riskler için hasar görebilirlik fonksiyonlarının geliştirmek.
4. Türkiye koşulları için yaralı ve can kaybının tespiti, barınak ihtiyaçları ve ekonomik kayıpları ortaya koyacak parametrelerin geliştirilmesi
5. Türkiye verilerine dayalı gerçek zamanlı, kapsamlı hasar ve zarar tahmininin yapılabilmesi.
6. CBS (Coğrafi Bilgi Sistemi) ve internet tabanlı bir yazılım geliştirilmesi.
7. Türkiye’de herkesin kullanabileceği, özellikle acil durum yöneticileri, bilim adamları ve karar vericiler için kullanıcıya kolaylık sağlayacak bilgisayar programı ara yüzü geliştirilmesi planlanmıştır.

İkinci adımda ise;

1. Hasar hafifletme analizi için bir ilk örnek yazılım aracı geliştirmek.
2. Bina hasar değerlendirme çalışması yapmak.
3. Hasar hafifletme analizi çalışması yapmak
4. Sınamak ve doğruluğunu onaylamak
5. Belediyelere birer rapor hazırlamak
6. Öğrenilen bilgiler hakkında bir rapor hazırlayıp bu bilgilerin bir fikir üretme toplantısında tartışılması hedeflenmiştir.

Sismik risk ve kayıp analizlerinin görselleştirilmeleri, farklı sistemlerin bir arada kullanılabilmesi için gerekli olan altyapı coğrafi bilgi sistemlerinin (CBS) kullanımı ile karar vericiler ve kullanıcılar tarafından her ihtiyaç duyulduğunda, o zamanın senaryo ve envanteri ile yeniden çalıştırılabilen bir sismik hasar tahmin sistemi olan HAZTURK ile konu ile alakalı bölge için, veri ve senaryolar gelişip değiştikçe, yeni hasar tahmin ve karar destek analizleri anında yeniden yapılabilir ve bu analizleri verileri girilen her yapı için tek tek yapabilmekte ve sonuçları da her yapı için tek tek verebilmektedir(14).

• ELLER

Özellikle zemin durumu ve yapılaşma özellikleri nedeniyle daha yıkıcı bir etkiye sahip olan depremler ülkemizde afet yönetim sisteminin etkinleştirilmesi ve afet risklerinin azaltılması amacıyla risk alanlarının belirlenmesi ve bu alanlarda doğru müdahale yöntemlerini geliştirebilmek amacıyla geliştirilen bir diğer proje olan ELER (Deprem Kayıp Tahmini Programı) ile bütünleştirilmiş bölge ölçeğinde risk haritalarının hazırlanması, yüksek risk taşıyan yerleşmelerin tespit edilmesi gibi gerek risk yönetimi gerekse kriz yönetimi açısından kullanılabilir bir model geliştirilmiştir.

Avrupa Birliği 6. Çerçeve Programı NERIES Projesi (http://www.neries-eu.org/) dâhilinde JRA-3 bileşeni altında Avrupa ve Akdeniz bölgesi için hazırlanan ve depremde yapıların hasar görebilirliği ve kayıpların hızlı tahmini konusunda bir araştırma projesi olan ELER (Deprem Kayıp Tahmini Programı) yazılımı ile gerek deprem yer hareketi haritalarının ve gerekse deprem riskinin belirlenmesi yönelik hazırlanmış bir projedir. Proje, Boğaziçi Üniversitesi Kandilli Rasathanesi başkanlığında Avrupa’nın seçkin araştırma enstitüleri Imperial Collage (İngiltere), NORSAR (Norveç), EMSC (Avrupa Akdeniz Ortak Sismoloji Merkezi) ile birlikte yürütülmüştür. 2006 yılında başlanan projenin ilk versiyonu olan ELER V1.0 2009 yılında tamamlandı. ELER’in V3.1 versiyonu ile altyapı boru hatları hasar tahmini ve ekonomik kayıpların tahmini de yazılıma eklenmiştir. ELER’in 2011 yılında tamamlanan son versiyonu V3.2 kayıpların tahminini içeren en güncel program özelliği taşımasının yanında yazılımın açık kaynak kodlu olması sebebiyle herkesin kullanımına açıktır(14).

Yazılım deprem tehlikesi ve hasar görebilirlik gibi iki temel aşamadan oluşmaktadır. Deprem tehlikesi, mevcut jeolojik, sismolojik veriler ile bölgenin depremselliğine bağlı deprem dönüş periyodu (oluş sıklığı) kullanılarak “Yer Hareketi Tahmin Modeli” oluşturulur. Hasar görebilirlik ise, bina envanteri ve nüfus bilgileri de dâhil edilerek, olası bina hasar dağılımı haritası ve can kaybı ile yaralanma sayıları belirlenir..

Yazılım ile afet öncesi oluşturulacak senaryolar kapsamında tespit edilecek can kaybı ve yaralanma analizlerine paralel acil barınma ihtiyacı olan kişi sayısı ve yaklaşık ekonomik kayıplar belirlenebilmekte, güncel veriler ile çeşitli senaryolara bağlı oluşturulan risk analizlerinin sonuçları sayısal ortamda haritalanmaktadır. Afet riskini azaltıcı en önemli etkenlerin başında, risk faktörlerini/alanlarını doğru tanımlayabilmek ve bu alanlarda doğru müdahale yöntemlerini geliştirebilmek gelmektedir. ELER yazılımı ile afet bölgelerine ait bütünleştirilmiş bölge ölçeğinde risk haritalarının hazırlanması, yüksek risk taşıyan yerleşmelerin tespiti yapılabilmektedir. Bu ifadeler doğrultusunda ELER yazılımı ile deprem riskine karşı risk alanlarının belirlenmesi, kayıpların tahmini ve afet riskinin azaltılması amaçlanmaktadır.

ELER yazılımı ile güncel veriler kullanılarak yapılan analiz sonucu özetle (14):

1. Afet sonrası hesaplanan hasar dağılımı, araziden gelecek veriler ile kıyaslanarak, güncel hasar yayılımı ve şiddetine göre, en uygun afet planı en kısa sürede uygulanabilmektedir.
2. Risk analizleri sonucu hesaplanan can kaybı, yaralı sayısı, üstyapı ve altyapı hasarına göre lojistik ihtiyaçlar daha gerçekçi belirlenerek, imkânların doğru kullanılması sağlanabilmektedir.
3. Değişen verilere bağlı olarak deprem sonucu oluşan risk değişimleri görülebilmekte ve amacı doğrultusunda renklendirilen bu risk haritaları karar vericilerin olaylara daha vakıf olması sağlanmaktadır.
4. Risk haritalarının kısa sürede oluşturulması kısa sürede etkin müdahale sağlamakta deprem ile paralel gelişebilecek ikincil afetlerin etkisi azaltılabilmektedir.
5. Deprem sonrası araziden gelecek, adrese veya bölgeye dayalı veriler, diğer afet verileri ile (sel, taksın, yangın, heyelan) değerlendirilerek afetin ilerlemesi ve yapılan iyileştirmeler süreç yönetimi mantığı ile izlenip yönetilebilmektedir.
6. Hasar tahmin programı ile deprem sonrası hızlı hasar değerlendirmesi yapılarak acil kurtarma ekiplerinin doğru bölgeye en hızlı ve etkin şekilde müdahale sağlanmakta, değişen koşullara ve elde edilen yeni verilere göre dinamik risk analizi yapılabilmektedir.
7. AYM’lerin oluşturacağı Afet ve Acil Durum Eylem Planı kapsamında, deprem sonrası hasar büyüklükleri ve müdahale bölgelerinin tespiti ile müdahale ve benzeri konularda görev alacak birimlerinin dağılımı ile ilgili koordinasyon sağlanmaktadır.
8. Afet öncesi senaryo depremler ile bütünleştirilmiş bölge ölçeğinde risk haritalarının hazırlanması, yüksek risk taşıyan yerleşmelerin tespit edilmesi sağlanmakta, iyileştirme modelleri geliştirilebilmektedir.
9. Bu haritaların diğer kamu kurumları ile paylaşılarak mevcut risklerin bertaraf edilmesi veya azaltılması yoluyla deprem sonrası muhtemel can kaybı ve hasarın minimuma indirilmesi sağlanabilmektedir.

4.2.3. TEUS (Taşkın Erken Uyarı Sistemi):

Ülkemizde depremden sonra en büyük can ve mal kaybına neden olan doğal afet türü sellerdir. Her ne kadar küresel iklim değişimi ve meteorolojik oluşumlar nedeniyle ortaya çıkmış olsalar da gelişmemiş ve gelişmekte olan ülkeler sınıfında olan ülkelerin özellikle akarsu havzalarındaki insan faaliyetlerindeki artış ve çarpık kentleşme nedeniyle sık sık bu tür afetlere maruz kaldıkları ortadadır. Afetlerden korunma stratejileri kapsamında tüm dünyada kriz yönetimi çalışmalarından risk yönetimi çalışmalarına geçilmekte ve bu kapsamda taşkınların olumsuz sonuçlarının ortadan kaldırılmasına yönelik birçok proje geliştirilmektedir.

Gelişen teknoloji ile birlikte afetlerin önceden tahmin edilmesine yönelik çalışmalar hızla artmakta CBS ve uzaktan algılama yardımıyla koruma ve uyarı sistemlerini gelişmesi önayak oluşturmaktadır. Buna paralel taşkın riski, seyri ve yönetilmesine yönelik çalışmalar gerek dünyada gerekse ülkemizde afet yönetimi kapsamında önemli bir çalışma alanı bulmaktadır.

Taşkın erken uyarı sistemleri, yağış tahminleri ve su akışlarının izlenmesinin yanı sıra havzaların modellenmesine dayanmakta ve taşkınlara neden olan hidrolojik, meteorolojik ve fizyolojik etkenler incelenmektedir.

Geçmişte ülkemizde merkezi yönetim tarafından yürütülen faaliyetler bugün yerel yönetimler (İBB-AKOM) tarafından da geliştirilmektedir. Karmaşık modellerin ihtiyaç duyulduğu bu sistemlerin uygulanmasında farklı kurumlardan büyük miktarda konumsal veri setleri ve servislerine ihtiyaç duyulmaktadır. Kamu kurum ve kuruluşlar arasında servisler ile paylaşılan veriler kapsamında oluşturulan taşkın erken uyarı sistemleri ile muhtemel taşkınların önceden tahmin edilmesi ve farklı tekerrür aralıkları için taşkından etkilenecek alanların belirlenmesi mümkün olabilmekte, böylece taşkın öncesinde gerekli tedbirler alınabilecek ve taşkın esnasında etkin müdahale imkânı sağlanabilmektedir. TEUS ile meydana gelebilecek taşkınlar saatler öncesinde tespit edilmesiyle, ilgililer haberdar edilerek gerekli tedbirleri almaları sağlanarak, taşkın bölgesinde yaşayan vatandaşların uyarılması; böylece muhtemel can ve mal kayıpların en aza indirilmesi sağlanmış olmaktadır (İBB-AKOM, İstanbul Taşkın Erken Uyarı Sistemi Projesi (TEUS), 2012).

9 Eylül 2009 tarihinde İstanbul Halkalı’da Ayamama Deresinin taşması sonucu yaşanan sel felaketinde otuz bir kişi hayatını kaybetmiş 100 milyon doların üzerinde maddi kayıp yaşanmıştır (Erdoğan 2011, s.66). Bu açı tablo karşısında İstanbul Büyükşehir Belediyesi Afet Koordinasyon Merkezi tarafından Taşkın Erken Uyarı Sistemi projesi uygulamaya konmuş ve sistem modülleri geliştirilmiştir.

TEUS çalışma şekli olarak aşağıdaki veriler kullanılmaktadır;

1. Taşkın risk haritaları
2. Yağış tahmin model çıktıları
3. Meteorolojik uydu ve radar verileri
4. Meteorolojik istasyon verileri (sıcaklık, yağış, toprak doygunluğu)
5. Akım Gözlem İstasyonları (AGİ) ve kameralar

Taşkın Erken Uyarı Sistemi ile yapılan analizler sonucunda;

1. Risk analizlerinin yapılması.
2. Afet planlarının yapılması.
3. Kriz planlarının yapılması.

Bu planlar doğrultusunda;

1. TEUS’tan gelecek uyarılara göre taşkın ve sele maruz kalacak kesimlerde önlem alınması ya da boşaltılması.
2. Taşkın riski taşıyan alanların belirlenmesi (flood inundation map- taşkın haritası) ve bu alanların kent imar planlarında dikkate alınması.
3. Akarsu yatakları içerisinde suyun kabarmasına neden olan, akım rejimini değiştiren bent ve köprü ayakları ve benzeri tesislerin yapılmasının önlenmesi.
4. Dere yataklarında kıyı oyulmalarına neden olacak şekilde kum ve çakıl ocaklarının açılması ve kontrolsüz malzeme alımlarının önlenmesi.
5. Islahı yapılmamış akarsu yataklarında taşkın barajları ve sel kapanlarının yapılması.
6. Halkın bilinçlendirilmesi sağlanacaktır.

Ayrıca TEUS, gerek simülasyon sonuçlarına göre karşılaşılabilecek olumsuzlukların önüne geçmek için gerekli zarar azaltma ve iyileştirme faaliyetlerinin gerçekleştirmek gerekse de afet anının hemen öncesinde gerekli afet ve acil durumlar ile ilgili planların devreye alınması için olanak sağlamaktadır.

 

5. Afet Risk Yönetiminde Yerel Yönetimlerin Rolü Ve Görevleri

Türkiye’deki yerel yönetimler; 5302 numaralı İl Özel İdareleri kanunu, 5393 numaralı belediyeler kanunu, 5216 numaralı Büyükşehir Belediyesi Kanununu ve 442 numaralı Köy Kanununa göre düzenlenmektedir.  Türkiye’deki afet yönetimi sistemini düzenleyen yasal metinlerde Yerel Yönetimlere afet anı ve afetin sonrasında yapılacak olan çalışmalarda sorumluluk ve görev yükleme konularında yetersizlik ve eksiklikler bulunmaktadır. Afetler yasası ve bu yasanın uygulamasını düzenleyen yönetsel metinlerde afete müdahale etme görevi ile afet sonrası yapılacak çalışmaları yürütme yetkisinin merkezi hükümete verildiği görülmektedir. Bu öngörüye uygun olarak ta afet çalışmaları merkezi yönetim veya onun yönlendirdiği kuruluşlar tarafından üstlenilmektedir.

Yerel yönetimlerle ilgili mevzuatlarda ise afet risk yönetimi ve zarar azaltma ile ilgili olarak şu hususlar ifade edilmektedir:

“Belediyeler, bölgenin özelliklerini göz önüne alarak, yangınları, endüstriyel kazaları, depremleri ve diğer doğal afetleri önlemek, bu tip olayların riskini en aza indirmek ve ekip ve ekipmanlarını olaylara hazırlamak için planlar hazırlamalıdır”. Merkezi hükümet ise yerel teşkilatlar ile merkezi teşkilatlar arasında koordinasyonu sağlamakla ve yerel imkânlarla baş edilemeyen durumlara müdahale etmekle görevlidir.

Yerel yönetimlerin ana unsurları olan belediyeler afet öncesi zararların en aza indirilebilmesi için yapacağı çalışmaları bu yasalara dayanarak yerine getirmelidir. Örneğin güçlü ve doğru konuşlandırılmış bir itfaiye teşkilatı afet anında meydana gelebilecek yangınlara vaktinde ve yeterli müdahaleyi sağlayabilmelidir. Yerel yönetimlerin sorumluluk alanına giren, ruhsatları onlar tarafından verilen ve denetimleri de gene belediyeler tarafından yapılan endüstri kuruluşlarının gerekli tedbirleri almaları hususunda denetleme ve eğitimlere tabi tutulmaları, yerleşkelerinin jeolojik risklere göre seçilmesi, yakınlarında risk oluşturan tehditler konusunda tedbirlerin zamanında alınması, belediye mücavir alanında yaşayan insanların afetlere dönük tedbirler konusunda eğitilmeleri vb. belediyelerin sorumluluklarından bazıları sayılabilir.

İl Özel İdaresi Kanununda ise ;

“İl özel idaresi, yangın, sanayi kazaları, deprem ve diğer doğal afetlerden korunmak veya bunların zararlarını azaltmak amacıyla ilin özelliklerini de dikkate alarak gerekli afet ve acil durum plânlarını yapar, ekip ve donanımı hazırlar.

Acil durum plânlarının hazırlanmasında varsa il ölçeğindeki diğer acil durum plânlarıyla da koordinasyon sağlanır ve ilgili bakanlık, kamu kuruluşları, meslek teşekkülleriyle üniversitelerin ve diğer mahallî idarelerin görüşleri alınır. Plânlar doğrultusunda halkın eğitimi için gerekli önlemler alınarak ikinci fıkrada sayılan idareler, kurumlar ve örgütlerle ortak programlar yapılabilir.

İl özel idaresi, il dışında yangın ve doğal afetler meydana gelmesi durumunda, bu bölgelere gerekli yardım ve destek sağlayabilir.” denilmektedir.

 

 5.1 Büyükşehir ve İl Belediyelerinin Afet Risk yönetimindeki Rolü ve Görevleri

5.1.1.  İmar ve Şehircilik

Yerleşim birimlerinin afet güvenliği sürecinin en önemli aktörleri yerel yönetimlerdir. Bu nedenle çağdaş afet yönetim modelleri, yerel yöneticiler ve yerel yönetim birimlerinin aktif katılımıyla bütünleşen yaklaşımların başarılı olduğunu ortaya koymaktadır. Ülkemizde ise yerel yönetimlerin bu süreçte daha etkin hale getirilmesine yönelik girişimler ancak yakın geçmişte hız kazanabilmiştir.

Afetlere karşı alınması gereken tedbirlerin en başında doğru bir şehir planlaması gelmektedir. Ancak bu sayede afetlerin sebep olduğu kayıplar azaltılabilir. Yerleşim birimlerinin imar planları üzerinde değerlendirme ve yerleştirmeleri yapılırken o bölgedeki  sosyo-kültürel yapılanma ve hukuki bileşenlerle birlikte fiziksel çevrenin de iyi değerlendirilmesi gerekmektedir. Afet risklerinin analizinde yerleşim yerlerinin jeolojik yapısı, fay hatları, olası toprak kayması haritalarının çıkarılması vb. amaçlarla coğrafi bilgi sistemlerinden yoğun şekilde faydalanılmaktadır. Merkezi idarenin desteği olmadan gerçekleştirilmesi zor ve maliyetli olan bu çalışmaların çağdaş afet yönetim uygulamalarında vazgeçilmez olduğu artık bilinmektedir. Ancak gerek il özel idarelerinin ve gerekse birkaç büyükşehir belediyesi hariç coğrafi bilgi sistemleri gibi ileri tekniklerin kullanılması için planlama ve bütçe ayrılması işlemlerinin yapılmaması afetlerin zararlarının azaltılmasına dair çalışmaları sekteye uğratmaktadır.

Yerel yönetimlerle ilgili yasalarda 2000’li yılların başlarında yapılan düzenlemelerle 99 Marmara Depremi’nin sonuçlarından ders alınarak belediyelere kimi görev ve sorumluluklar verilmiştir.5393 sayılı Belediye Kanunu’nun Acil Durum Planlaması başlığını taşıyan 53. maddesi, belediyelere yangın, sanayi kazaları, deprem ve diğer yıkım olaylarından korunmak ve bunların zararlarını azaltmak amacıyla beldenin özelliklerini de dikkate alarak gerekli afet ve acil durum planlarını yapmak, ekip ve donanımı hazırlamak görevini vermiştir.Bu yasa ile acil durum planlarının hazırlanmasında il ölçeğindeki diğer acil durum planlarıyla da eşgüdüm sağlanarak halkın eğitimi için gerekli önlemlerin alınabileceği, ortak takip sistemleri kurulabileceği belirtilmiştir.Ayrıca belediyenin kendi sınırları dışındaki bölgelerde meydana gelebilecek afet durumlarında ve hazırlıklarında gerekli yardım ve desteği sağlayabileceği kurala bağlanmıştır.

Afetlerin meydana gelmesinden önce alınması gereken tedbirler olayın meydana gelmesini önlemeyi değil yaratacağı zararları ve kayıpları en aza indirmeyi amaçlamalıdır. Bunlar ise sağlıklı yapılan planlama, dayanıklı yapılar yapılmasının sağlanması, önceden haber alma ve ilgili herkesi uyarla ve en son olarak da ilkyardım ve kurtarma hizmetleriyle ilgili planlamalar ve örgütleme çalışmalarıdır.

Belediyelerce kent planları hazırlanırken deprem bölgelerinde olası olaylardan en az zarar görecek bir planın gerçekleştirilmesi göz önünde bulundurulmalıdır.Bunda hem yerleşim yerinin üzerinde yerleşeceği toprağın jeolojij niteliklerinin dikkate alınması hem de şehrin gelişme yönünün doğru seçilmesi gerekmektedir.Aynı zamanda alçak ve yüksek yapı düzenlemelerine karar verirken bu planlamalara azami dikkat gösterilmelidir. Böylece afet zararlarının en aza indirilmesi sağlanabilecektir.

Belediyelerin yetkilerinde olup hazırladıkları imar yönetmelikleri Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın yayınladığı “Tip Yönetmeliğ”e uygun olmalıdır.Bu yönetmeliğin 23. Maddesinde “Taşkın, heyelan ve kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi ve jeolojik mahzurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar arzetmesi yüzünden imar planlarına veya ilgili dairelerce hazırlanmış veya onaylanımış raporlara göre yapılması yasak edilen alanlar ifraz edilemez.Bu gibi yerlerde arazinin takviyesine matuf tesislerden başka yapı yapılamaz”denilmektedir.

Diğer taraftan 7269 sayılı kanuna göre afet bölgesi olarak ilan edilen bölgelerde bulunan kent kasaba ve köylerde yapı ve konut yapmanın fen kurullarınca tehlikeli görüldüğü ve sınırlandırıldığı yerler Bakanlıkça yapı ve oturma için yasaklanmış afet bölgeleri sayılmaktadır. Bu durumda olan bölgeler belediyeler ve köy ihtiyar meclisleri tarafından kamuoyuna duyurulmaktadırlar ve bu yasa hükmünü de uygulamak durumundadırlar.Tersine hareket edenlerin yapıları vali ve kaymakamların emirleriyle yıktırılır.Aynı hüküm Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkında Yönetmelikte de yinelenmektedir. Bu yönetmeliğin 3. Madesinde “yapı ve ikamet için yasak bölge sayılan yerlerde bina yapılamaz ve mevcut binalar onarılamaz.Ayrıca, yapay dolgu zeminler üzerinde, inceleme ve değerlendirme yapılarak özel önlem alınmadıkça bina yapılamaz” denilmektedir.

7269 sayılı yasanın 2. Ve 14. Maddelerinde çığ düşmesi, kaya düşmesi veya toprak kayması gibi afet bölgeleri için afet bölgesi olduğu kararname ile tespit edilen ve ilan edilen yerlerde bina yapılamaz ve mevcut binalar onarılamaz denilmektedir.

3194 sayılı İmar Kanunu, yerel yönetimlere plan yapma ve onama konusunda önemli yetkiler verdiği halde, yapılan planların denetimi yeterli değildir. Bakanlığın Teftiş Kurullarının bu konuda örgütlenmemiş olması alınması gereken tedbirlerin gecikmesine de yol açmaktadır.

 

 

   5.1.2 Yapı Denetimi

Afetlerin çoğunlukla şehirleri ekilemesine rağmen 3194 sayılı İmar yasasının bireysel bağlayıcılığının olmaması imar düzenlemelerinin yerine getirilmesi ve afet zararlarının azaltılmasında en etkili bir araç olduğunun ihmal edilmesine yol açmaktadır. İmar mevzuatı ile afetler mevzuatının birleştirilmesinin bu eksikliği gidermeye katkıda bulunacağı düşünülebilir. Afet zararlarının azaltılması çalışmaları kapsamında karşılaşılan en büyük problem, binaların yapım aşamasında sorumluların yürürlükteki standartlara ve yönetmelik şartlarına uymamasıdır. Halbuki doğal afetlerin meydana gelmesinden önceki alınabilecek en kapsamlı önlem dayanıklı yapı yapmanın sağlanmasıdır.

7269 sayılı yasanın 3. Maddesi afet bölgelerinde yeniden yapılacak, değiştirilecek, genişletilecek veya büyük onarım görecek bütün yapıların uyması gereken teknik şartların Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca bir yönetmelikle belirleneceğini göstermiştir. Bunların uygulanması görevi vali ve kaymakamlara verilmiştir. Her ne kadar bu konuda bir yönetmelik hazırlanmış olsa da en büyük sorunun bu yasaların uygulanması aşamasında karşılaşılan zorluklar olduğu görülmektedir.

4708 sayılı Yapı Denetim Kanunu ile belediye mücavir alanları içerisindeki yapılacak yapıların denetimi hakkında kurallar getirmiştir. Bu kanun ile oluşturulan yapı denetim kuruluşları tarafından yapılacak olan binaya dair hazırlanmış olan bütün projeleri inceleyerek imar mevzuatı açısından uygun olduğuna dair görüşlerini belediyeye bildirmek durumundadırlar.Bu yapı denetim kuruluşları yapılacak olan binanın yapı denetimini üstlendiklerine dair taahhütlerini de bildirirler. Yapının inşa aşamasında yapılan tüm denetimlerin belgelerini, inşaata ait kullanılan her türlü malzemenin kaydını ilgili yerel yönetime sunmak zorundadırlar. Ruhsata veya mevzuata aykırı inşaat tespit ettiklerinde ise ilgili idareye (belediye) üç iş günü içerisinde bildirmek zorundadırlar. Yapı denetim kuruluşları takip ettikleri yapının sonradan ortaya çıkacak hasarlardan dolayı idareye karşı kusur oranında sorumlu olacaklardır.

Belediye mücavir alanlarında yapı kullanma izni aldıktan sonra binalarda yapılacak esaslı tadilatlardan sonra doğacak hasarlarda tadilatı yapan sorumlu olacaktır.4708 sayılı Yapı Denetim Kanunu’nun 5. Maddesine göre yapı denetim kuruluşu ile inşaat sahibi arasında yapı denetim hizmet sözleşmesi imzalanır ve bir nüshası ilgili belediyeye verilir. Belediyeler bu sözleşme hükümlerine yapı sahibinin uymaması halinde inşaatı durdurabilir. Yapı denetim kuruluşlarının uymaması halinde ise Yapı Denetim Komisyonu’na bildirirler. Yapı Denetim Komisyonları Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesinde yapı denetim kuruluşlarının çalışmalarının değerlendirilmesi amacıyla kurulmuş bir komisyondur.

Yapı denetim kuruluşunun görevine son verilmesi halinde yeni bir yapı denetim kuruluşu ile sözleşme yapılıncaya kadar inşaat sahibinin inşaata devam etmesine izin verilmez.

5.1.3. Eğitim Faaliyetleri

Belediyelerin kentleşme alanındaki görev ve sorumluklarının yanısıra ilgili mevzuat ile verilen afet zararlarının azaltılmasında toplumun bilinçlendirilmesi görevleri de vardır.Özellikle afet riski yüksek bölgelerde olası bir afet öncesi halkın hazırlıklı olması konusunda eğitilmelidir. Afet risklerini artıracak eylemler içerisinde bulunulmaması afetlerin beklenildiği bölgelerde konutlaşma, ağaç kesimi, su setlerinin hasarlandırılması ve benzeri tehdit artıran faaliyetlere girmemesi için toplum yeterince bilgilendirilmelidir.Afet zararlarını artıracak eylemler içerisinde bulunmaması konusunda da afet anında direnç göstermesi beklenen binaların izinsiz veya tedbirsiz zayıflatılmaması, afet mahalinde afeti kolaylaştıracak veya yaygınlaştıracak faaliyetlere girilmemesi konusunda halkın mutlaka eğitilmesi gereklidir.Afet anında erken ve etkin müdahaleyi kolaylıştaracak çalışmalarda daha bilgili ve bilinçli bireylere ihtiyaç duyulacağından vaktinde yetişmiş kadrolar oluşturulması belediyelerin de en önemli görevlerindendir.

Afet zararlarını artıracak eylemler hususunda depreme dayanıklı binalar yapılmasının öneminin içselleştirilmesi, sel yatağında konut veya diğer yapılaşmaların tehlikelerinin benimsenmesi, zemin etüdleri yapılmadan veya olumsuz zemin etütleri tespit edilen alanlarda hiçbir şekilde yapılaşmaya izin verilmeyeceği konuları, ilgili mevzuata aykırı olarak daha önceden yapılmış binaların kullanılmaması ve yıkılacağına dair toplumun bilgilendirilmesi, yapılarda doğru ve dayanıklı malzeme kullanımının önemi gibi konularda eğitimler yapılmalıdır. Afet bölgelerinde ve ya afet bölgesi dışında ruhsata aykırı şekilde bina içerisinde dayanıklılığı zayıflatacak şekilde tadilat, alan genişletme, büyük onarım vb. işlemlerin yapılmaması konusunda etkili eğitimlere ihtiyaç duyulmaktadır.Kaldı ki Konya’da Zümrüt Apartmanı olayında sonradan yapılan kolon eksiltme işleminin bütün binayı yıkmaya sebep olduğu unutulmamalıdır.

Aynı zamanda ticari alıcıların tercihlerini afete dayanıklı bölge veya yapılardan yana kullanmaları konusunda eğitim ve teşvikler uygulanmalıdır. Her ne kadar imar mevzuatı açısından alınması gereken tedbirler belirtilmiş olsa da mevzuata aykırı yapılan ancak üzeri tam aydınlatılamamış binalar ticari tercihler açısından risk olarak anlaşılana dek eğitimler devam ettirilmelidir.Toplumun kendi kendine sağlayacağı bir otokontrol resmi denetimlerden çok daha etkili olacaktır.Afet bölgesi ilan edilen alanlarda önce tarım arazisi olarak tercih edilen ancak daha sonra imara açılması için yoğun baskılara maruz kalınan alanlarda yapılaşmaya müsaade edilmemesi kadar bu alanların yapılaşma için toplum tarafından zaten tercih edilmeyen yerle haline getirilmesi çok daha etkin ve ekonomik bir tedbir olacaktır.

Afet mahallinde afeti kolaylaştıracak veya yaygınlaştıracak eylemler açısından ilgili mevzuata göre belirlenen sınırların üzerinde yapılan binaların ve bu binalara haddinden fazla yük ve insan yerleştirilmesinin tehlikeleri de eğitim konuları arasında bulunmalıdır. Sel riski yüksek alanlarda su setlerini zayıflatacak bina yapma, toprak alma, beton ve demir aksama zarar verme, elektrik hatlarında hırsızlık veya tedbirsizlik gibi konular mutlaka işlenmelidir.

Afet anında karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi vaktinde ve etkin müdahalede bulunacak yetişmiş insan gücü bulunmamasıdır. Hatta afet bölgesindeki insanların kendilerini ve ailelerini korumak için şehri terketmesi de afet müdahalesini zayıflatan ve zararları artıran bir tablo olagelmiştir.Bu kapsamda belediyeler görevli veya gönüllü kişilerden oluşan yetkin müdahale ekipleri oluşturmalıdır. Bu ekipler afet anında kendileri ile ilgili tedbirleri aldıktan sonra ilk fırsatta diğer müdahale ekiplerine katılarak gayret göstermelidirler. Bu da ancak ve ancak planlı bir eğitimle sağlanabilecektir. Bu ekiplerin oluşturulması için eğitimle paralel olarak gerekli alet ve teknik donanımının da sağlanması gerekmektedir.

5.1.4. Coğrafi Bilgi Sistemleri

Coğrafi Bilgi Sistemleri (CBS) afet meydana gelmeden önce coğrafi alan üzerinde her türlü afet türüne yönelik olası tehlike işaretleri üzerinden değerlendirmelerde bulunarak oluşma ve büyüklük tahminlerinde bulunabilen bilgisayar kontrollü sistemlerdir. Belediyeler ve özellikle Büyükşehir Belediyeleri hem bütçe hem de etki alanının büyüklüğü ile paralel olarak bu çalışmalarda vaktinde yol almak durumundadırlar.Coğrafi Bilgi Sistemleri ile afetlerin meydana gelme ihtimali önceden belirlenebilir.Bunun yanısıra afet büyüklüğü ve etki alanı da tahmin edilerek riskli olduğu tespit edilen bölgelerde erken tedbir alınması, gerekirse bölgenin boşaltılması veya yeniden imar edilmesi gibi tedbirlerin alınmasına olanak sağlar.Coğrafi Bilgi Sistemlerine örnek olarak İstanbul Büyükşehir Belediyesi Taşkın Erken Uyarı Sistemi (TEUS) verilebilir.

Genelde Merkezi teşkilatlar tarafından ülke çapında yürütülen CBS faaliyetlerine ek olarak belediyeler bünyesinde de yerel riskleri takip etmek ve vaktinde müdahale edebilmek için coğrafi bilgi sistemleri kullanılmaktadır. CBS’leri öncelikle deprem olmak üzere sel ve taşkın kontrol ve izleminde, hava kirliliği takibinde, bulaşıcı ve salgın hastalıkların takibinde vb afet risklerina karşı kullanılabilmektedir.Belediyelerin de kendi bölgelerine has risklere yönelik hem erken uyarı hem de risk analizi yapabilecek birlikte veya ayrı coğrafi bilgi sistemleri kullanması gerekmektedir.Bu sistemlerin maliyetleri sebebiyle merkezi yönetim tarafından da bütçe planlaması yapılması gerektiği kaçınılmazdır.

5.1.5. Belediyelerin Deprem Master Planı ve Sakınım Planlamaları

Çağdaş afet yönetim modelinde sakınım planlaması olarak kullanılan afetlerde rizk analizi ve zarar azaltma çalışmalarında belediyelerin öncelikle kendi sorumluluk bölgeleriyle ilgili Afet Planı hazırlamaları gerekmektedir.Her yerleşim bölgesinde mutlaka hazırlanması gereken bu planların il planı ile uyumlu olması ve uygulanabilir olması gerekmektedir.İl Afet Planları her ne kadar AFAD il Müdürlükleri tarafından organize edilerek hazırlansa da belediyelerin de kendi görev alanları ile ilgili olarak master plan çalışmaları yapmaları ve bu planlarını sakınım anlayışı ile hazırlamaları gerekmektedir.

Zarar azaltma hedefinin risk analizi yapılmadan olmayacağı, risk analizi çalışmasının aynı zamanda müdahale planlamasını doğrudan yönlendireceği gibi zincir ilişkiler sebebiyle sakınım planlamalarının tüm bu zinciri bütünleşik yönetim anlayışı içerisinde ihtiva etmesi gerekmektedir.

5.1.6. Belediyelerin Sivil Toplum Kuruluşları İle İlişkileri

Afet zararlarının azaltılmasına yönelik çalışmalarda büyük bir katkının da gönüllü kişilerce veya kuruluşlarca sağlandığı unutulmamalıdır. Belediyelerin bu kişi ve kuruluşlarla güçlü ilişkilerinin olması afetlere yönelik gönüllülük unsurunun güçlenmesini ve yaygınlaşmasını sağlayacaktır. Aynı zamanda herhangi bir afet durumunda gönüllü sivil toplum kuruluşlarının belediyelerce daha önceden aldıkları destekler müdahalelerini daha başarılı hale getirecektir. Bu kuruluşların gerek eğitim ve gerekse teknik donanım açısından güçlendirilmesi belediyelerin üzerindeki yükün dağıtılarak azaltılmasına da katkıda bulunacaktır.

5.1.7. Belediyelerin Yerel Afet İdareleri ile ilişkileri

Afet zararlarının azaltılması kapsamında taşrada Afet ve Acil Durum İl Müdürlükleri birinci dereceden sorumlu kurumlardır. Afet zamanında tek yetkili ve sorumlu olan bu kurum afet öncesi hazırlık aşamalarında da koordinasyon görevini sürdürmektedir. Belediyelerin herhangi bir afet anında daha etkin müdahalenin sağlanması sayesinde zararların azaltılması amacıyla yereldeki tüm kuruluşlarla koordinasyonu sağlayan, afet sonrası için ihtiyaç planlaması yapan bu kurumlarla ilişkilerinin güçlü tutulması son derece önemlidir. Gerek imar çalışmalarında ve gerekse de sürdürülebilir afet sakınım politikalarının üretilmesi ve uygulanması aşamalarında belediyelerin bütçe imkânları da daha geniş olan bu kurumlarla iletişim halinde olması gerekmektedir.

   5.2. İl Özel İdarelerinin Afet Risk Yönetimindeki Rolü ve Görevleri

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda da belediyeler için yapılan değişiklere paralel bazı düzenlemeler yapılarak, afetlerde İl Özel İdarelerinin de yetkili ve sorumlu olmaları sağlanmıştır. İl Özel İdareleri de kendi görev alanlarındaki afetlere müdahale edebilmek için afet ve acil durum planları yapabilecektir. Aynı amaca yönelik olarak afet ve acil durum ekipleri ve teçhizatına da sahip olabileceklerdir. Aynı düzenlemeler ile İl Özel İdarelerinin kendi görev sahalarında afet hazırlık çalışmalarında halkın eğitimini üstlenebilmeleri sağlanmıştır. Ayrıca diğer illerde olabilecek afetlere yardım destekte bulunabilmeleri imkânı sağlanmıştır.

Son yıllarda yapılan yönetsel reform çalışmaları kapsamında yerel yönetimlerin afet yönetimi çalışmalarında daha fazla etkin olabilmeni amaçlayan yenilikleri yapıldığı görülmektedir. Belediyeler ve İl Özel İdarelerinin görev ve yetkilerini düzenleyen yasalara konulan bazı hükümlerle getirilmesi amaçlanan bu yeniliklerin önceki duruma göre bir ilerleme olduğu kabul edilmelidir. Ancak yerel yönetimlerin afetlerde günümüz toplumunun ihtiyaçlarına cevap verebilecek yetkilendirme ve teşkilatlanmada hala çok uzakta olduğunu da kabul etmemiz gerekmektedir.

 

5.3. AFAD İl Müdürlüklerinin Afet Risk Yönetimindeki Rolü ve Görevleri

Günümüzde Türkiye’de merkezi düzeyde, afetten sorumlu kuruluş Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı’dır. Yerel düzeyde ise afet yönetiminden İl Afet ve Acil Durum Müdürlükleri sorumludur. Afetler çoğunlukla yerel olaylar olduğundan yerel sorunlar da beraberinde gelişmektedir. Afetlerde özellikle risk yönetimi açısından yerel yönetimlerin katkıları ve çalışmaları son derece önemlidir.

Afet ve acil durum hizmetlerinin daha etkin hale getirilmesi ve kurumlar arası yetki karmaşasının sona erdirilmesi amacıyla, 2009 yılında Afet ve Acil Durum Yönetim (AFAD) Başkanlığını kurulması yerel yönetimlerin afetle mücadele yüklerinin önemli bir kısmını hafifletmiştir. Aynı zamanda afet ve acil durum yönetimi alanındaki yetki kargaşasını sonlandırarak esnek, anında ve etkin müdahale edebilir bir yapı oluşturulması ve bu amaçla Türkiye Afet Müdahale Sisteminin kurulması ve Türkiye Afet Müdahale Planı ile “sıfırıncı dakikaya hazırlıklı” olabilmek için tüm kamu, sivil, özel sektör kurum ve kuruluşların rol ve sorumluluklarının belirlenmesi yerel yönetimlerin rolünü güçlendirmiştir.AFAD’ın Başbakanlığa bağlı yaklaşık 5.600 kişilik uygulayıcı bir kurum haline getirilmiş olması yerel yönetimlerin afet risklerinin karşılanmasında daha etkin rol almasını sağlamaktadır.

AFAD İl müdürlükleri il düzeyinde afet planlarının hazırlanması, kurumların ve toplumun afetlere hazırlık aşamasında doğru yönlendirilmesi ve desteklenmesi, belediyeler, il özel idareleri ve diğer tüm kurum ve kuruluşların koordinasyonu görevlerini tam yetki ile yapmaya gayret göstermektedirler. Afet risklerinin tespiti aşamasında belediyelere katkıları ve merkez teşkilatı bilgilendirmeleri neticesinde 2013 yılında Türkiye Afet Müdahale Planı (TAMP) yürürlüğe girmiştir. Bu plan ile yerel yönetimlerin kendilerine biçilen rolü tam ve eksiksiz yerine getirmeleri gerekmektedir.

AFAD il müdürlüklerinin güçlendirilmesi neticesinde Van depremi sonrasında 35 konteyner kentte 175 bin kişiyi geçici barınma merkezlerinde ağırlanmıştır. AFAD koordinasyonunda 2010 yılından 2014 yılının Ağustos ayına kadar yaklaşık 41 bin afet konutu yapılmıştır. Ancak bu depremde görülmüştür ki yerel yönetimlerin deprem sonrası evsiz kalma ihtimali olan insanlara yönelik hiçbir hazırlığının bulunmaması ve hatta yerel yönetimlerin tüm desteği merkezi yönetimden beklemesi risk yönetiminde kusurların getirdiği bir sonuç olarak görülmektedir. Yerel yönetimlerin bu ve benzeri durumlara karşı yeterli hazırlıklarını gerek yerel gerekse bölgesel sorumluluk alarak tamamlaması gerekmektedir.

5. SONUÇ

Bütünleşik afet yönetimi yaklaşımının etkin uygulanmasıyla ancak sağlanabilecek olan afet riski ve zararlarının azaltılması çalışmalarında yerel yönetimlerin rolü kaçınılmazdır. Afet zarlarının azaltılması amacıyla merkezi yönetimin uygulayacağı yasal ve politik kararların yerelde uygulanması bu amaç yolunda en önemli adımdır. Bu adımın ana paydaşı olan yerel yönetim ve idarelerin merkezi politikalarla paralel ve onların da güçlü desteğini alarak üzerlerine düşen görevleri tam olarak yapmaları halinde ancak afet zararları minimum düzeye indirgenebilir. Afetlerin boyutlarının en küçükten en yıkıcı olanına kadar değişen ölçülerde olduklarını unutmadan yerel yönetimlerin en kapsamlı risk hazırlığından en uç noktadaki halkın eğitimine kadar önemli görev ve sorumlulukları vardır. Sakınma yaklaşımının ülkemizde de uygulanması halinde gerekli tüm hazırlıkların ancak tama yakın yapılabileceği düşüncesi genel kabul görmektedir.

Bütünleşik afet tehlike haritalarının oluşturulmasına yönelik kılavuzlar hazırlayarak haritaların üretilmesi çalışmalarına başlanması yerel yönetimlerin afet riski görevleri açısından oldukça önemli bir açılım olmuştur. Bu çalışmalara yerel yönetimlerce yapılacak  katılım oranında yerel risklerin kontrol altına alınabileceği düşünülebilir

Kesintisiz ve güvenli haberleşme sistemlerinin (Sayısal Telsiz Haberleşme Sistemleri) kurulması faaliyetlerinin 4 ilde tamamlamış olması ve sistemin 2016 yılı sonuna kadar da tüm illerimize yaygınlaştırılmasını planlanmış olup yerel idarelerin elini güçlendiren bu uygulamada yerel risk durumuna göre planlamada yapılacak değişiklikler ile haberleşmenin telsizle dahi sağlanamayacağı yerlerin tespiti kapsamında yerel yönetimlerin yapacağı katkılar risk yönetiminin önemli bir parçası olacaktır.

Kriz yönetiminden risk yönetimine geçiş çerçevesinde “Türkiye Afet Risk Yönetim Sistemi”ni kurulmuş olması sebebiyle yerel yönetimlerin de kendi mevzuatları ve afet mevzuatlarında kendilerine belirlenen çerçevede bu risk yönetimi programına katılmak ve etkin rol almak durumundadır.

“Bütünleşik Afet Tehlike Haritalarının Oluşturulması” projesi ile teknik kılavuzlar hazırlanmış ve çalışmalarda standardizasyonu sağlanmıştır. Bu durum da yerel yönetimlerin kendi sorumluluk sahalarında hazırlıklarını yapacakları risk haritaları çalışmalarında güç katan unsurlar olacaktır. Merkezi destekle etkin hazırlık ve haritalamaların yapılması afet müdahalesini ve zararların azaltılmasını kolaylaştıracaktır.Her yerel yönetim tarafından bu çalışmaların yerelde ayrıntılandırılması ve üzerinde çalışılarak gerekli tedbirlerin alınması gerekmektedir.

“Afete Hazır Türkiye” kampanyası çerçevesinde bir milyondan fazla vatandaşımıza eğitim verdik. Bu kampanya kapsamında “Afete Hazır Aile”, “Afete Hazır Okul”, “Afete Hazır İşyeri”, “Afete Hazır Gençler” ve “Afete Hazır Medya” projelerini yürütülmektedir. Halen merkezi yönetim tarafından taşra teşkilatları aracılığı ile yürütülen bu eğitim programlarında yerel yönetimlerin hiçbir sorumluluktan kaçınmadan destek vermeleri ve katılmaları gerekmektedir.

Yerel yönetimlerin afet riskine hazırlık aşamasında ırk, din, dil, ayrımı gözetmeden insani yardım yapmayı  ve afetzedelere her türlü desteği vermeyi hedeflemesi gerekmektedir. Bu çalışmalarda kamu içinde daha iyi koordinasyon sağlanmalı ve  STK’larla da işbirliği yapılmalıdır.

Yerel yönetimlerin zarar azaltma çalışmalarında bölgelerinin risklerini tespit ederek yeterli bütçe planlaması ile çağdaş yaklaşımları yakından takip etmeleri ve sorumluluk alanlarındaki halkı herhangi bir siyasi veya politik ayrım yapmaksızın afet zararlarına karşı korunaklı hale getirmesi gerekmektedir. Afetlerin beklenilen veya beklenilmeyen birçok sebebi olması nedeniyle aynı zamanda beklenilen veya beklenilmeyen birden fazla zararının da olacağı unutulmamalıdır .Sistemli yaklaşımın zorunlu olduğu risk tespiti ve zarar azaltma çalışmaları yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, desteklenmesi ve yerinde, etkin ve çağdaş politikalar üretmeleri ile mümkün olacaktır.

 

KAYNAKLAR:

1. Ergünay, O., Gülkan, P. Ve Güler, H. Afet Yönetimi İle İlgili Terimler Açıklamalı Sözlük, M Kadıoğlu., E Özdamar. (Ed). Afet Zararlarının Azaltmanın Temel İlkeleri içinde(301-353). Ankara: Japonya Uluslararası İşbirliği Ajansı (JICA) Türkiye Ofisi, Yayın No: 2, 2008
2. Güvel E. A. Doğal Afetlerin Politik Ekonomisi. İstanbul: İstanbul Menkul Kıymetler Borsası, 2001
3. Ergünay O. Afete Hazırlık ve Afet Yönetimi. Türkiye Kızılay Derneği Genel Müdürlüğü Afet Operasyon Merkezi, (AFOM) Ankara, 2002
4. Gülay Aşıkoğlu Şahin, Kentsel Afet Risklerine Yönelik Zarar Azaltma Stratejilerinin Geliştirilmesi, Doktora Tezi, 2009
5. Hamzaçebi,G., Nurlu,M., Koç, N., Temiz, A., Özmen,B., İl Afet Bilgi Sistemi Çalışması ( Kastamonu İli) Fatih Üniversitesi 3.Coğrafi Bilgi Sistemleri Bilişim Günleri, Bildiri Özetleri Kitabı, 2004
6. Tekin, B. M., Nurlu, M., Özsaraç, V., Kuterdem, N. K., Aksoy, N., (2007) Doğal Afetlerde Uydu Görüntülerinin Kullanımı ve Internatıonal Charter “Space And Major Dısasters” TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası Ulusal Coğrafi Bilgi Sistemleri Kongresi, KTÜ, Trabzon, 2007
7. Varol, N., Doğal ve Teknolojik Afetler Konusunda Toplumun Bilinçlendirilmesi ve “AFEM’in” Rolü, TMMOB Afet Sempozyumu Bildiriler Kitabı 5-7 Aralık 2007 İMO Kongre ve Kültür Merkezi Ankara, 2007
8. Şahin, G., Tecim, V. ‟Yerel Yönetimler İçin CBS Tabanlı Risk Planlaması İzmir – Buca Örneği ‟Fatih Üniversitesi 4. Coğrafi Bilgi Sistemleri Bilişim Günleri, İstanbul, 13 – 16 Eylül 2006.
9. Gündüz Z., Dağdeviren,U., Sünbül,A.B., Demirkol,S., Kara,O., 17 Ağustos 1999 Marmara ve 12 Kasım 1999 Düzce Depremleri Sonucu Hasar Tespit Çalışmalarının Hukuki Boyutu, TMMOB Afet Sempozyumu Bildiriler. Kitabı.2007
10. Gülkan, P., Balamir, M. ve Yakut, A. Afet Yönetiminin Stratejik İlkeleri: Türkiye ve Dünyadaki Politikalara Genel Bakış. Ankara: ODTÜ Deprem Araştırma Merkezi, 2003
11. George Boughton., General guidelines for risk management – An essential part of emergency management. Curtin University of Technology, 1997
12. İskender, H., Erdoğan, N.,  Afet Durum İyileştirme Plânlamasında Gönüllü Kaynakların Yönetimi, TMMOB Afet Sempozyumu Bildiriler Kitabı, İMO Kongre ve Kültür Merkezi Ankara, 2007
13. Gülcan Ulutürk, Afet Risk Yönetimi Ve Yerel Yönetimler, Adana Kent Sorunları Sempozyumu, TMMOB Yayını, 2008
14. MATRIX – New Multi-Hazard and Multi-Risk Assessment Methods for Europe, http://matrix.gpi.kit.edu., Supported by the European Union’s Seventh Framework Program (FP7), Aralık 2013.